НЕИЗБЕЖНОСТЬ ПЕРЕМЕН
Пожалуй, впервые за последнее десятилетие с такой остротой встал вопрос укрепления российской государственной власти. Но если ранее тон задавали ученые либо отдельные, порой эксцентричные, политические деятели (например, Владимир Жириновский с его идеей губернизации России), то в настоящее время о необходимости реформирования российской государственности заговорили и многие губернаторы.
Широкий резонанс получили, например, предложения Амана Тулеева, заявившего о необходимости сокращения числа субъектов Российской Федерации до 30-35. Причем укрупнить предлагается только края, области и автономии, а республики и города федерального значения объявляются "священными коровами". Губернаторы преобразованных таким образом краев и областей должны назначаться президентом и получить те же полномочия, что и руководители национальных республик.
Другой активно дебатируемый проект реформы властной системы представлен сразу тремя губернаторами - Михаилом Прусаком, Евгением Савченко и Олегом Богомоловым. Упрощенно их предложения можно свести к трем идеям - замены местного самоуправления на местное государственное управление, назначения глав субъектов Федерации (за исключением республик) президентом и реформы Федерального Собрания (с ликвидацией Совета Федерации и создания вместо него совещательного органа - Государственного Совета либо формирования Совета Федерации путем выборов по мажоритарной системе).
Унитарное государство или федерация - вот ключевая дилемма, от решения которой будет зависеть будущее новой российской власти. В обществе уже есть четкое осознание необходимости реформы. Но прежде чем отвергать или поддерживать предложения очередного переустройства страны, нелишне будет ответить на несколько вопросов. Во-первых, чем нас не устраивает нынешнее положение вещей? Во-вторых, какие способы реформирования властной системы доступны, осуществимы?
РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ - ИСТОКИ И РАЗВИТИЕ
Социально-экономический кризис в Советском Союзе породил новую "революционную ситуацию", когда народ потребовал реальных свобод - гражданских, политических, экономических. И на этот раз на вершине народного недовольства оказались националисты и сепаратисты, а власти страны не смогли им противостоять.
В России центробежные силы оказались не столь сильны, как в СССР, и их удалось унять ценой глубокой федерализации под общим лозунгом "Берите столько суверенитета, сколько сможете". Эта федерализация проводилась ценой неоправданных уступок центра из-за шантажа со стороны политических элит ряда национальных республик. Отсутствовала необходимая мера в децентрализации власти, что привело к передаче республикам неоправданно широкого объема прав и льгот.
Но позитивные тенденции также были налицо - края, области, города федерального значения (равно как и все уцелевшие после "парада суверенитетов" автономии) стали полноправными субъектами обновленной Федерации. Федерализация спасала Россию. Единое государство сохранилось, пусть и в несколько лоскутном виде. Но в то же время запущенный процесс федерализации, к сожалению, не был своевременно ни приостановлен, ни переведен в качественно иное русло. За минувшее десятилетие сформировалась система, сочетающая в себе не только федеративные и унитарные элементы, но и конфедеративные. Как же еще квалифицировать официальные декларации о "государственном суверенитете", "особом статусе", "ассоциированном членстве в Федерации", "праве на выход из состава Федерации", нашедшие отражение в конституциях ряда республик? Кстати, ни одна федерация в мире не признает какого-либо суверенитета своих субъектов, а законодательство не предусматривает выхода субъекта из состава федеративного союза.
В ходе реформ 90-х годов регионы укрепились институционально: собственное законодательство, всенародно избранные главы исполнительной власти и представительные органы, кое-где даже самостоятельно формируемые суды.
Все это создает основу для откровенного "торга" между Федерацией и субъектами. Компенсируя собственную экономическую и финансовую слабость, региональные элиты консолидируют власть и выгодно продают свою поддержку федеральным властям, оппозиции или политически активным финансово-промышленным группам. Как правило, этот процесс активизируется накануне очередных выборов. Все это, что называется, "во всей красе" мы в очередной раз наблюдали во время прошедшей думской кампании...
Можно, конечно, утешать себя тем, что ситуация исправится сама собой. Но в действительности пора отбросить иллюзии. Такой "переходный период" может продолжаться еще достаточно долго. Да, федерализация спасла Россию в начале 90-х, но совсем не для того, чтобы она превратилась в конгломерат удельных княжеств и ханств, где строятся автократические режимы, нарушаются права и свободы граждан, а центр безмолвно санкционирует творящееся беззаконие. То, на что приходилось закрывать глаза в период спасения государственности, более терпеть нельзя. Конечно, возврат к унитарному устройству уже невозможен. Но насущно необходимо сменить приоритеты федерального развития.
ИМПЕРСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
В наши дни слово "империя" принято употреблять, как правило, в отрицательном смысле для характеристики политических режимов в увязке с такими понятиями, как "гегемонизм", "экспансионизм", "милитаризм", даже "тоталитаризм" и т.п. (именно в этом смысле западные политологи именовали СССР "империей зла").
Подобные подходы представляются не совсем верными. Понятие "империя" в первую очередь является синонимом "державы". В самом общем смысле "империя" - это государство, исторически вобравшее в себя значительное множество других территорий, бывших ранее независимыми государствами или находившихся вне государственного бытия, и объединяющее их посредством универсальной идеологии, единой государственно-правовой и экономической системы. Но все же главная задача любой империи, если угодно, "идея империи" - это интеграция, объединение.
Экономика у нас теперь не плановая, а рыночная, но при этом степень ее централизованности по-прежнему высока. В самом деле, практически ни один регион не является самодостаточным и зависит от естественных монополий, контролируемых федеральным центром (МПС, Газпром, "ЕЭС", "Транснефть"). Большая часть субъектов Федерации является дотационными и нуждается в федеральных субвенциях . Концентрация 80 процентов финансовых потоков внутри Садового кольца есть не что иное, как прямое продолжение сталинской централизации. Такая "зацикленность" регионов на центр удерживала многих из них от попыток выхода из состава Федерации.
Это означает, что центробежный процесс все же не принял необратимого характера. Государство едино и должно таким оставаться. Но это возможно только в случае, если будет принят комплекс мер, направленных на укрепление единой государственности.
Переустройство российской федеративной системы на имперских началах означает в первую очередь признание абсолютного приоритета поддержания единства и целостности государства.
КАК СОЗДАТЬ ИМПЕРСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ
Что же необходимо для того, чтобы сделать наше государство имперской федерацией?
Первое - идеология. Выше уже был обозначен ряд принципов реформирования российской федеративной государственности. Следует добавить, что одним из исходных элементов новой государственной идеологии должна стать концепция единой российской нации (россиян) и единой государственно-территориальной организации. Ее суть проста - ни один регион не может получить перспектив достойного бытия без России как единого государства, основанного на имперской традиции. Это должно быть прямо закреплено в посланиях президента, в концепциях государственной политики.
Второе - совершенствование законодательства. Это очень больной вопрос, поскольку важнейшие законы, регулирующие федеративные отношения, по заведенной практике лежат без движения годами. Хорошо известно, к примеру, сколь сложна и многострадальна была история Закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который был принят по истечении пяти лет(!) с момента принятия новой Конституции России.
Следует регламентировать процедуры отстранения от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации, роспуск региональных органов законодательной власти, введение прямого президентского правления. В любой федерации центральная власть имеет возможность воздействовать на субъекты. Принудительные меры, как правило, реализуются властями федерации в ответ на нарушение (а подчас саму угрозу нарушения) целостности конституционной системы, субординации в деятельности органов власти, отказ от выполнения решений федеральных органов каким-либо из субъектов федерации или внешний фактор, представляющий угрозу территориальной целостности одного из субъектов федерации.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ПРЕЗИДЕНТ
Особенностью российской федеративной модели может стать и предлагаемое усиление полномочий президента как гаранта Конституции России. До сих пор президент был лишен полномочий, позволяющих воздействовать на проявление открытого или скрытого пренебрежения федеральным законодательством со стороны руководства субъектов Федерации.
Федеральный президент - персонификация федеральной власти - должен получить исключительное право оперативного применения силы в случаях нарушения федерального законодательства, посягательства на территориальную целостность России со стороны государственных органов и должностных лиц любого уровня власти. В настоящее время президент не вправе даже указать региональным лидерам на необходимость отменить противоречащие Конституции России законы субъектов Федерации.
Крайне актуально наделение президента правом приостановления действия любых правовых актов субъектов (от конституций или уставов до постановлений) с последующим обращением в Конституционный или Верховный суд - это будет способствовать своевременному предотвращению последствий принятия незаконных решений. Президент должен жестко пресекать издание нормативных актов, которые способствуют обособлению регионов, их выводу за пределы конституционного поля.
Следует наделить президента полномочиями по назначению региональных референдумов о досрочном прекращении полномочий законодательных органов и глав исполнительной власти. Там, где власть реализуется людьми некомпетентными или стремящимися удовлетворить собственные политические амбиции, именно президент должен предоставить народу возможность решить вопрос о доверии губернатору или законодательному органу.
В-третьих, президент должен получить право реального, а не формального контроля за положением дел в регионах. Нынешние представители президента в субъектах Федерации, выступающие как ритуальные фигуры, вполне могут получить право финансового и административного контроля за исполнением федеральных законов органами государственной власти регионов. В случае, когда губернатор отозван народом или отстранен от должности при применении мер федерального вмешательства, именно представитель президента должен осуществлять полномочия временного руководителя исполнительной власти субъекта Федерации.
ПАРАДОКСЫ СТАТУСА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
Нельзя обойти стороной и проблемы статуса субъектов Российской Федерации. Нет принципиальной необходимости немедленно пересматривать границы субъектов, которые сложились за десятилетия и стали нормой жизни. 89 субъектов Федерации - это не катастрофа. Так же как и отдельные "привилегии" республик - никто, думается, не будет против сохранения в качестве государственного наряду с русским языка титульной нации или даже наличия республиканского гражданства. Однако предоставление права не перечислять большую часть налогов в федеральную казну или права помилования осужденных - явный нонсенс. Подобный подход к федеральному строительству должен уйти в прошлое.
Государство в России, считаю, может быть единым и сильным, только будучи имперским. Альтернативой имперской федерации может стать только дальнейшая деградация государственности, прикрываемая сомнительной демагогией о якобы "подлинном федерализме". Без империи у нас нет будущего. С империей мы обретаем настоящее.