ПРОЯВЛЯЯ фантастическую способность к самосохранению и без того огромный бюрократический аппарат новой России продолжает разрастаться, несмотря на, казалось бы, беспрецедентные меры по уменьшению его численности. В 1998-1999 годах осуществлялась, как писали газеты, "широкомасштабная и жесткая" программа экономии государственных расходов. Судя по официальным сообщениям, были достигнуты впечатляющие результаты: только в министерствах и ведомствах, их территориальных органах под сокращение попали 78 тысяч штатных единиц. Это много. Виктория? Увы, поверить в это могут только наивные люди. Победа, как случалось уже неоднократно, оказалась призрачной. "Аппарат" в очередной раз продемонстрировал свою живучесть. Об этом свидетельствуют и последние данные Госкомстата.
Пикантность ситуации в том, что, когда в декабре прошлого года составляли оптимистический рапорт об успешном выполнении "широкомасштабной" программы экономии расходов, обобщенных статистических материалов о численности работников государственной власти и местного самоуправления еще не было. Теперь эти исследования завершены и можно сравнивать. Самое поразительное, что армия управленцев не уменьшилась, как ожидали высокопоставленные кураторы программы экономии, а выросла в течение минувшего года, причем весьма существенно - на 30 тысяч человек. Вот что сообщил Госкомстат на запрос редакции:
ОБЩАЯ ЧИСЛЕННОСТЬ РАБОТНИКОВ, ЗАНЯТЫХ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (без Минобороны, МВД, других структур, обеспечивающих правопорядок и безопасность государства):
1994 год 1,004 миллиона человек
1995 1,062 миллиона
1996 1,093 миллиона
1997 1,109 миллиона
1998 1,103 миллиона
1999 1,133 миллиона
Удивительная арифметика: сокращают, по информации Минфина, переданной в правительство, 78 тысяч штатных единиц, а в итоге - не уменьшение численности, а прибавка... Как же происходят подобные метаморфозы? Посмотрим, в каких звеньях управления стало больше работников, а в каких - меньше. Начнем с центральных аппаратов министерств и ведомств, президентских и правительственных структур. Здесь в минувшем году численность занятых хотя и выросла, но не столь существенно - всего на 2 тысячи человек (с 28,9 до 30,85 тысячи). Однако многие министерства и ведомства имеют еще и свои территориальные подразделения в субъектах Федерации. Может быть, там "разбухли" штаты? Нет, за последние два года из этих подразделений было, наоборот, уволено 30 тысяч работников. (Хотя, надо заметить, и осталось немало - 382 тысячи человек, что значительно больше, чем, например, в 1994-м). Где же в таком случае происходит "размножение" чиновников?
Ответ известен: в местных, региональных структурах. Если в 1994 году численность работников, занятых в органах исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, составляла 514,5 тысячи человек, в 97-м - 542 тысячи, то в 99-м - уже 593,7 тысячи. Прибавка - 80 тысяч человек. То есть ежегодный "прирост" управленцев в регионах составляет в среднем 16 тысяч человек. Вот где простор для чиновников. Именно от них - что в маленьком поселке, что в большом городе - нынче зависит очень многое, в том числе и выдача всевозможных разрешений (или, наоборот, наложение запретов). И чиновный "аппарат" в таких условиях "размножается".
Что же получается? На федеральном уровне все-таки прошло сокращение штатов (пусть фактическое уменьшение и составило не 78 тысяч человек, как объявил Минфин, а 30 тысяч), но регионы как бы сводят на нет все усилия федералов. Вот он, закон сохранения материи, действующий в сфере бюрократии: что в одном месте убудет, то прибудет в другом. И прибывает, причем интенсивно. Процесс региональной бюрократизации принимает опасные масштабы. Не открою большого секрета, если скажу, что на самом деле управленцев на местах даже еще больше, чем показывает официальная статистика. Ибо власти нередко создают под разными вывесками всевозможные фирмы, которые фактически входят в структуры управления, но формально таковыми не считаются и статистикой не фиксируются. Если бюрократизация будет и дальше развиваться такими же темпами, то придем к печальному финалу. Ибо засилье чиновников душит и свободное предпринимательство, и любую другую инициативу граждан. И, конечно же, способствует расцвету коррупции, взяточничества.
О масштабах этого явления можно судить по социологическим исследованиям, проведенным Всероссийским центром изучения общественного мнения. 30 процентов предпринимателей, по данным ВЦИОМ, вынуждены давать взятки городским чиновникам, чтобы "вопросы решались быстрее". Причем в подавляющем большинстве случаев это делают "для получения того, что и так положено по закону". Страдают и обыватели. На вопрос: "Правы ли те, кто утверждает, что мелкие городские и муниципальные чиновники вымогают взятки у рядовых граждан, которые обращаются в эти учреждения со своими проблемами?" - две трети опрошенных ответили "определенно да" и "скорее да".
Теперь посмотрим, кто же, собственно, эти чиновники, от которых зависит и деятельность министерств, ведомств, и решение повседневных вопросов граждан в городах, поселках. Сколь ни печально это признавать, но немалая часть управленцев не обладает соответствующей квалификацией. По данным Госкомстата, из полумиллиона работников, занимающих в соответствии с Законом о госслужбе государственные должности, более 150 тысяч не имеют высшего образования, а около десяти тысяч - не закончили и средней школы. Да что говорить, если даже среди тех, кто утвержден на высших должностях категории "А" (это руководители государственных органов России и субъектов Федерации; на уровне федеральной исполнительной власти - только министры), 140 человек не имеют вузовских дипломов. "Крепким практиком" без высшего образования является и каждый тринадцатый госслужащий, занимающий должность категории "Б" (помощники, советники, референты федеральных министров, руководителей субъектов Федерации). А среди младших специалистов на должностях категории "В" таких "бездипломных" - почти две трети.
Мне могут возразить, что вузовские "корочки" - еще не свидетельство квалификации работника. Но верно и другое: даже талантливому человеку трудно стать классным, эрудированным специалистом, не имея высшего образования. И тот факт, что каждый третий полномочный чиновник (замечу, речь идет не о делопроизводителях или секретаршах, то есть не об обслуживающем персонале, а именно о категории "государственных служащих") имеет в активе лишь школьный аттестат зрелости да, может быть, документ об окончании краткосрочных курсов переподготовки, наводит на грустные размышления. Ответственные сотрудники аппарата правительства говорили мне в приватных беседах о чрезвычайно низком уровне подготовки многих документов, поступающих в Белый дом из министерств и ведомств. Некоторые деловые бумаги приходится перерабатывать кардинальным образом, ибо готовят их нередко люди вчерашнего дня. Толковая молодежь идет сейчас в основном в сферу бизнеса, где заработки в десятки раз выше. А кадры в центральных офисах министерств и ведомств катастрофически стареют (каждый третий работник здесь в возрасте от 50 до 60 лет, каждый восемнадцатый перешагнул пенсионный рубеж). Интеллектуальный и профессиональный уровень многих чиновников в регионах еще ниже, чем в Москве. В этой ситуации разбухание управленческого "контингента" лишь усиливает пробуксовку государственной машины.
Кабинет министров в соответствии с указанием президента должен до середины июня утвердить предельную численность сотрудников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, а до середины августа - штаты территориальных органов федеральных министерств и ведомств. В некоторых из них уже и урезать-то нечего. Например, дальнейшие сокращения в Госкомстате могут привести к тому, что физически невозможно будет обеспечить сбор и обработку данных по ряду важных направлений. Это сильно осложнило бы работу наших экономических лоцманов, ошибки которых могут дорого обойтись стране. Но в ряде "контор" резервы еще есть... Впрочем, очередная "усушка" и "утруска" кадров на федеральном уровне в очередной раз не даст серьезного эффекта, если региональные власти продолжат безудержное наращивание чиновничьих рядов. Повлиять на этот процесс можно, например, весьма действенным способом - трансфертами. Продолжает увеличиваться в области или республике армия управленцев - значит, будут уменьшаться трансферты, перечисляемые из федеральной казны. Думается, при такой системе процесс бюрократизации на местах быстро затормозится. В самом деле, если кто-то хочет иметь "сорок тысяч курьеров", то пусть и содержит их за счет местных средств, а не федеральной казны. Иначе победить местную бюрократию не удастся никогда...
В заключение - небольшой экскурс в недавнее прошлое. На закате десятилетнего правления Никиты Хрущева, в 1963 году, в органах государственной власти и управления Российской Федерации насчитывалось 500 тысяч человек. Сегодня только в регионах официальная численность занятых в этой сфере (с учетом территориальных органов министерств и ведомств) выросла до 1,095 миллиона. Выходит, в советской централизованно-плановой забюрократизированной системе было в два с лишним раза меньше функционеров и их помощников, чем сейчас, в условиях демократии и рыночной экономики. Не странно ли?