Будут образованы: Центральный округ (с центром в Москве), Северо-Западный (Санкт-Петербург),
Будут образованы: Центральный округ (с центром в Москве), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), Поволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск), Дальневосточный (Хабаровск). Таким шагом он фактически начал проведение реформы нашей Федерации, на которую за годы своего президентства так и не решился Борис Ельцин.
Напомним, что после ликвидации монополии КПСС на власть в России в 90-е годы сложилась принципиально новая система управления при сохранении прежнего административно-территориального деления. После августа 1991 г. президент Ельцин получил от Съезда народных депутатов РСФСР чрезвычайные полномочия, в том числе по формированию исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. И Ельцин заменил большинство председателей исполкомов областных (краевых) советов новыми главами администрации субъектов РФ.
Одновременно был создан институт представителя президента РФ в каждом из 89 субъектов Федерации. С точки зрения науки управления это было не логично, ибо и главу администрации, и представителя президента РФ назначал сам президент. В действительности Ельцину не удалось сразу сместить с руководящих постов в регионах "старую номенклатуру" и поставить руководителей реформистской направленности (да и найти среди реформаторов, в основном представителей интеллигенции, опытных управленцев было не так-то просто). Поэтому он был вынужден на первых порах приставить ко многим бывшим первым секретарям обкомов или председателям исполкомов своих "наблюдателей". Не было института представителей президента только в большинстве республик в составе Российской Федерации. Во многих регионах в первые годы глава администрации и представитель президента находились в антагонистических отношениях, ибо их точки зрения на проводимые из центра реформы резко расходились. Представители президента неоднократно ставили вопрос об отстранении ряда глав администрации от занимаемой должности в связи с "саботажем реформ" и "прокоммунистической деятельностью". Но за них начал заступаться Съезд народных депутатов РСФСР, который все сильнее переходил в оппозицию к Ельцину. Более того, Съезд неоднократно ставил вопрос об упразднении института представителей президента РФ в регионах как параллельной структуры.
Ельцину с огромным трудом удалось отстоять этот институт. Одновременно он шел на все большие уступки главам администраций, все чаще меняя неугодных им представителей президента.
В 1993 г. им были сняты с занимаемых должностей руководители ряда краев и областей. В Орловской, Смоленской, Брянской и некоторых других областях впервые прошли выборы глав администраций, победу на которых одержали представители левой оппозиции. Одновременно стало ясно, что выборы глав субъектов Федерации разрушают вертикаль исполнительной власти, ибо избранные руководители зачастую отказывались напрямую подчиняться президенту и правительству.
Президент встал перед выбором - что делать дальше: сохранять вертикаль исполнительной власти либо сохранить выборность губернаторов? В 1995-1996 гг. при утверждении законов о выборах депутатов Госдумы, президента и формировании Совета Федерации был достигнут следующий компромисс. При выборах в Думу сохраняются партийные списки, по которым избирается половина депутатов. В неизменном виде проходят и выборы президента России. Зато Совет Федерации второго созыва не избирается как первый, а формируется по должности: из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. При этом все члены Совета Федерации должны были быть избраны на своих территориях до 31 декабря 1996 г., иначе они теряли мандат сенатора.
Этот компромисс во многом обеспечил победу Ельцину на президентских выборах 1996 г., но зато привел к потере "вертикали исполнительной власти". В 1996 г. прошли выборы глав администраций и руководителей республик более чем в 60 субъектах Федерации, и почти в половине из них "выдвиженцы" Б. Ельцина потерпели поражение. Во многих регионах к власти пришли руководители левой ориентации.
Начиная с 1997 г., стала быстро ослабевать закрепленная в Конституции РФ "единая система исполнительной власти в Российской Федерации" (ст. 77). Главное, что удерживало целый ряд губернаторов от прямого неповиновения федеральной власти, - это сильная экономическая и особенно финансовая зависимость от центра. В этих условиях президент РФ предпринимает попытки уравновесить ситуацию, сохранить институт губернаторства под своим контролем.
Для этого он встает на защиту института местного самоуправления как сдерживающего противовеса институту губернатора в регионах. Так называемое "удмуртское дело" в защиту отстраненного от должности мэра г. Ижевска Салтыкова, которое Б. Ельцин выиграл в Конституционном суде России, - было первой ласточкой в поисках нового союзника федеральных властей.
Далее президент стремится усилить институт своего полномочного представителя в регионах. Последнему передаются новые функции координации, а фактически руководства всеми федеральными структурами (включая силовые) в субъекте Федерации. А таких федеральных структур в регионе насчитывается около 40, и в них работает несколько тысяч чиновников, порой больше, чем в администрации региона.
Однако Ельцин все слабее влияет на ситуацию в регионах, во многих из которых к этому времени складываются режимы личной власти руководителя субъекта Федерации, или, другими словами, патерналистские режимы, и начинается "губернаторский беспредел". Первая попытка прекратить всевластие губернаторов была сделана в Приморье.
Центральная власть "замкнула" все финансовые потоки, поступающие из федерального центра на представителя президента и одновременно начальника Приморского управления ФСБ. Однако это не привело к уходу в отставку губернатора, федеральный центр расписался в своем бессилии "навести порядок" в Приморском крае. А на последующих губернаторских выборах "гонимый" федеральным центром Е. Наздратенко одержал ошеломляющую победу.
Постепенно институт представителя президента становится "разменной картой" в политической борьбе. Так, в 1996 году Ельцин разрешает новому губернатору Саратовской области Д. Аяцкову устранить институт представителя президента на территории области. А в Тамбовской области назначает мэра г. Тамбова В. Коваля по совместительству представителем президента.
Во второй половине 90-х годов в связи со сложной ситуацией на Северном Кавказе был введен институт представителя президента по ряду субъектов Федерации данного региона (в основном по тем республикам, где ранее такого представителя не было). Эту должность занял П. Марченко, бывший губернатор Ставропольского края. Однако не очень авторитетная личность представителя президента и крайне размытые полномочия очень скоро привели к ситуации, когда П. Марченко не столько представлял интересы федерального центра в регионе, сколько был "лоббистом" интересов регионов в Москве.
В период пребывания А. Чубайса на должности главы президентской администрации была подготовлена реформа, аналогичная нынешней, с введением "кустового принципа" работы представителей главы государства по укрупненным округам. Однако Ельцин так и не решился на проведение этого преобразования.
В то же время постепенно избранные губернаторы почти повсеместно добивались от него замены "неудобных" представителей на лояльных себе. Институт представителя президента фактически превратился в "придаток" губернаторской власти.
Все это свидетельствует о том, что давно назрела корректировка развития федеративных отношений. По сути, Россия сегодня стоит на пороге важного выбора в системе государственного управления: либо по сложившейся традиции решения центральной власти будут реализовывать государственные структуры регионов (на чем настаивают руководители субъектов Федерации), либо в субъектах РФ возникнут два контура государственного управления. И тогда вопросы федеральной компетенции будут самостоятельно решать структуры федеральных органов власти, а по вопросам региональной компетенции будет действовать система органов власти субъекта Федерации.
Принципиальное решение существующих проблем также тесно связано с тем, будет ли осуществлен переход от отраслевого принципа управления экономикой к территориальному и функциональному. А это требует прежде всего реформирования системы, структуры и функций органов исполнительной власти.
Появившийся указ президента - первый важный шаг в этом направлении. Он позволяет создать, по сути, новый институт полномочных представителей президента по "кустовому" принципу: в семи укрупненных регионах Российской Федерации. Главной задачей данных представителей станут надзорная, контрольная функции за выполнением в регионах Конституции РФ, федеральных законов и указов президента. Кроме того, на них будет возложена функция по подбору и расстановке кадров в территориальные управления федеральных органов власти. И, наконец, они будут обеспечивать интересы национальной безопасности в регионах.
Последовательное проведение данного преобразования, думается, позволит:
во-первых, сконцентрировать усилия территориальных отделений центральных министерств и ведомств на эффективном осуществлении федеральных предметов ведения и полномочий, устранить их мелочное вмешательство в прерогативы регионов. Это также даст возможность серьезно сократить как чрезмерно большое представительство федеральных структур в регионах (по нашим прикидкам, вместо сорока вполне достаточно 10-15), так и непомерно разросшуюся численность самих федеральных чиновников;
во-вторых, вывести полномочного представителя президента РФ из-под влияния конкретного руководителя региона, сделав его действительно самостоятельным и независимым, превратив его в полномочного представителя интересов центра в регионах.
Чтобы не повторять старых ошибок и не сделать институт представителя президента в округе формальным, необходимо четкое юридическое оформление статуса этого представителя. Важно, само собой, подобрать на эти семь должностей высокопрофессиональных и авторитетных руководителей как в центре, так и в регионах.