Ныне в ее состав входит 16 земель, которые, однако, трудно сравнить с нашими бывшими союзными республиками или с сегодняшними "субъектами Федерации". Немецкие федеральные земли не делятся по национальному признаку уже потому, что более девяноста процентов населения страны составляют немцы. Они не образованы и по примерно равной численности жителей - в земле Бремен всего около 700 тысяч человек, а в Северном Рейне-Вестфалии насчитывается более 17 миллионов.
Немецкие земли шли к своему положению особых самостоятельных образований эволюционным путем. В одном случае сплочение вырастало из племенных корней, в другом вызывалось приоритетом внешней торговли. Нижняя Саксония с раннего Средневековья была заселена одним из мощных германских племен, сохранившим с поправкой на века это единение. Портовые города Гамбург и Бремен издавна славились как центры мировой торговли. Франция дважды отделяла Саар и дважды возвращала Германии.
У каждой земли своя история консолидации. Несомненный плюс немецкого федерализма в том, что у земель, возникших без насилия, нет территориальных притязаний друг к другу, что служит добрым фундаментом прочности федерации.
На эту объемную и сложную тему я беседовал с Альбрехтом РЕБХАНОМ из земли Гессен, известным специалистом в области государственного права и управления.
- Немецкий федерализм нередко называют "единством в многообразии". Каково соотношение между этими понятиями в действительности?
- Конституция страны четко разграничивает компетенции федерации и земель. Центр решает все важнейшие общегосударственные вопросы. Только бундестаг может принимать законы, касающиеся внешней политики, обороны, охраны границ, по финансам, таможенной службе. Законотворчество земель охватывает сферы культуры и образования, правового регулирования в городах и общинах, полицию, правосудие. Хочу подчеркнуть в то же время, что именно земли реализуют общегосударственные законы. Каждая земля избирает свой парламент на 4-5 лет, принимает конституцию, которая не должна противоречить общегосударственной, формирует правительство, имеет все необходимые исполнительные структуры. Земли через своих депутатов в бундестаге влияют на федеральное законодательство. Но в еще большей мере - через вторую палату - бундесрат (совет земель). Фактически все законопроекты поступают туда для предварительного обсуждения, а важнейшие из них, например, об изменении конституции ФРГ, проекты, затрагивающие исполнительную власть земель, и целый ряд других, даже принятых бундестагом, все равно нуждаются в утверждении бундесратом.
- Упомяну закон об иммиграции, по которому идут бурные дебаты. В бундесрат не избирают, а направляют по 3-6 представителей земель. Сейчас в нем 69 человек, решения принимаются большинством голосов. Демократично ли, если Саар с миллионным населением имеет трех представителей, а Баден-Вюртемберг с 16 миллионами - только 6?
- Было бы демократичней, если бы у Саара был один, а у Баден-Вюртемберга -16? В таком случае в бундесрате распоряжались бы полностью три-четыре земли, остальные не имели бы никакого влияния. Идеального решения тут не найти, но наш порядок обеспечивает определенное равноправие и малых субъектов федерации.
- Права мало значат без материального обеспечения. В ФРГ - это прежде всего налоги. Что достается землям от большого пирога?
- Центру поступает немногим больше половины. Сам порядок распределения установлен конституцией. Землям идет часть важнейших налоговых поступлений, а также поступления от налогов на транспорт, на имущество, наследство, на пиво и от мелких местных налогов - все это собирается на территории своей земли. От общей суммы налогов в ФРГ землям достается несколько больше 25 процентов, общинам соответственно около 20. Точные цифры назвать нельзя и из-за чрезвычайной сложности налогового законодательства и потому, что происходит перераспределение этих средств как по вертикали - между центром, землями, общинами, так и по горизонтали - между землями. При этом учитывается потенциал, возможности и нужды земель.
- Как ведется финансовый контроль в землях?
- Помимо комиссии парламента, правоохранительных органов, в каждой земле есть счетные палаты, подчиняющиеся, как суды, только закону.
-Выдвигают ли земли принципиальные требования к центру расширить их компетенцию?
- При любой системе трудно добиться единства по финансовым проблемам. В принципе общий объем прав достаточный, но кое в чем земли были бы не прочь обогатить свои функции. Например, больше влияния в Европарламенте, поскольку там часто обсуждаются проблемы, в решении которых напрямую заинтересованы земли. Некоторые субъекты добиваются большего участия в разработке и принятии уголовного законодательства.
- А как обстоит дело в коммунальном самоуправлении?
- По конституции ФРГ коммунальные власти вправе самостоятельно регулировать дела местного масштаба в рамках существующих законов. В сферу действий органов самоуправления входят прежде всего местный общественный транспорт, местное дорожное строительство, снабжение электричеством, водой и газом, канализация, строительство и содержание школ, больниц, театров, взимание различных сборов. Разумеется, местные органы распоряжаются финансовыми средствами, которые они получают из центра и от земель.
- В чем вы видите преимущества федерализма, каковы его слабости?
- К преимуществам в первую очередь относятся широкие возможности политических партий и населения участвовать в государственных делах на всех уровнях. В ФРГ никогда не бывает, чтобы по всей стране правила одна партия. Сейчас в бундестаге большинство у социал-демократов и "зеленых", а в бундесрате у христианских и свободных демократов. Пестра политическая картина в землях и на местах. Таким образом, каждая из серьезных партий чувствует себя правящей в том или ином месте, а значит, проникнута повышенной ответственностью. Федерация позволяет учитывать многообразие страны. Далеко не последнее: при федеративном устройстве людям можно просто и быстро решать проблемы на местах.
Если говорить о недостатках, то в историческом плане немало примеров, когда чрезмерная федерализация ослабляла государство. Нередко приходится сталкиваться с местным эгоизмом, да и содержание 16 земельных парламентов обходится дороговато...
...Германии удалось избежать однобокой концентрации власти. Федерализм способствует установлению ее жизнеспособного баланса.