КТО ОТВЕЧАЕТ ЗА ОБЕЩАНИЯ?
Каким является государственное устройство России? Вопрос вроде
КТО ОТВЕЧАЕТ ЗА ОБЕЩАНИЯ?
Каким является государственное устройство России? Вопрос вроде бы риторический, ответ на него - уже в самом названии страны: Российская Федерация. А если еще посмотреть Конституцию, то вроде бы никаких неясностей и быть не должно. Но если сопоставить конструкцию институтов власти и некоторые принципы взаимодействия финансовых систем, создается впечатление, что это части двух разных государственных организмов. В ряду несоответствий самое, по-моему, очевидное и пагубное для эффективного осуществления государством своих функций - отсутствие реального бюджетного федерализма.
По степени децентрализации бюджетных ресурсов, "задекларированной" в 48-й статье Бюджетного кодекса, наше место, на первый взгляд, среди большинства развитых федеративных государств - в региональных и местных бюджетах должно быть около 50 процентов доходов и расходов консолидированного бюджета. Однако в нынешней практике явно усиливается тенденция к все большей концентрации бюджетных ресурсов на федеральном уровне. По прогнозам на 2002 год, она превысит 60 процентов. Доходная часть бюджетов регионов в основном формируется за счет доходов, "спускаемых" в регионы из центра, а также за счет отчислений в местный бюджет от федеральных налогов. Местные же доходы покрывают в среднем менее 15 процентов потребностей регионов.
После десятилетия реформ бюджетное устройство России в части налоговых и бюджетных полномочий остается слишком централизованным даже по меркам унитарных государств. В бюджетной системе России делят деньги, не разделив полномочий.
Кто в этом процессе участвует и как это происходит - понятно. И как результат - бюджеты субъектов Федерации перегружены обязательствами по расходам, предусмотренным федеральным законодательством, а достаточных источников финансирования для выполнения этих обязательств нет. Возникает вопрос: разве при таком "раскладе возможностей" приоритетом региональных властей в экономике будут структурные реформы, рост производства, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, рациональная и ответственная налогово-бюджетная политика? Конечно же, нет. У глав регионов голова болит совсем о другом: как бы выбить из федерального центра побольше дополнительных финансовых ресурсов и льгот.
Формировать и проводить внятную экономическую политику, ориентированную на перспективу, руководителям территорий по большому счету нет смысла. Зачем тратить силы ради увеличения собственной доходной базы, когда бюджетная обеспеченность региона зависит совсем от другого - от того, сколько удастся выбить из центра?
В России есть утвержденная правительством программа бюджетного федерализма, но нет курса на бюджетный федерализм. Если у кого имеются сомнения на этот счет, стоит изучить федеральный бюджет на 2002 год, уже принятый Государственной Думой. В нем достаточно примеров, когда на регионы возлагается ответственность по обязательствам правительства. Однако средства для того, чтобы была возможность эту ответственность реализовать, либо не предусмотрены, либо их недостаточно. Наиболее показательный пример - это обеспечение доходами заявленного повышения заработной платы бюджетникам. В расходах региональных бюджетов доля затрат на эту статью повышается чуть ли не на 30 процентов и составит примерно 70 процентов всех расходов. Бюджет 2002 года этого не предусматривает, поэтому после повышения зарплаты в бюджетной сфере дефицит средств в региональных бюджетах может достичь в следующем году порядка 40 млрд. рублей.
ЭТО СПРАВЕДЛИВО - "50 НА 50"
Совершенно непонятно, каким образом программа бюджетного федерализма должна выполняться, - ведь конкретного механизма ее реализации не существует. Как нет и основательно прописанного плана четкого закрепления за регионами налогово-бюджетных полномочий и запуска процесса децентрализации бюджетных ресурсов.
Ответ на вопрос о том, что же нужно сделать, чтобы в корне улучшить ситуацию, очевиден. Необходимо наполнить программу бюджетного федерализма реальным содержанием: в деталях расписать график ее реализации, разработать и принять необходимые для этого законодательные акты. Процесс этот очень сложный, многогранный, не удастся избежать и переходного периода. Надо привести в соответствие с принципами бюджетного федерализма идеологию формирования бюджетов всех уровней, притереть механизмы их формирования и исполнения, сбалансировать уровень полномочий и ответственности всех сторон бюджетного процесса.
Нужно наконец-то определиться по целому ряду доходных источников регионов, чтобы появилась возможность выстраивать четкую экономическую политику, давать хотя бы самые общие оценки перспективы. Ныне же региональные власти обречены быть пожарной командой. Форс-мажорные обстоятельства для них основной режим хозяйственной деятельности. Пиковые напряжения для бюджета следуют одно за другим: сев, отпускные учителям, детские пособия, закупка медикаментов, подготовка ЖКХ к зиме и так далее и тому подобное. Причем денег никогда ни на что не хватает.
Нынче регионам нужны понятные и стабильные "правила игры" в бюджетной сфере. Чтобы не было такого, как сейчас, когда каждый год при рассмотрении федерального бюджета заново пересматриваются и устанавливаются новые пропорции расщепления федеральных налогов и соответственно доходная база регионов. Надо сделать так, чтобы регионы на несколько лет вперед могли просчитывать, что у них будет с налогами, и планировать свою доходную базу, а главное - стимулировать ее развитие. Когда у регионов появится интерес "взращивать налоговую базу", собирать налоги, тогда можно будет подступиться к решению сверхзадачи - формировать доходную базу регионов в основном за счет собственных источников. Исключение здесь могут составить только депрессивные территории, где необходим особый порядок формирования доходный базы, однако и он должен быть предельно четким и понятным.
Что касается основополагающего принципа бюджетного федерализма, то его формула очень проста: все доходы от налогов, кроме местных, следует делить по схеме "50 на 50". Это справедливое, проверенное и технологичное соотношение. Вопрос лишь в том, чтобы за этими цифрами закрепить реальные, предсказуемые источники дохода.
Года два назад на книжных развалах хорошо продавалась анонимная брошюра "1001 способ не платить налоги". Самый большой раздел в брошюре был о том, как спрятать прибыль. И не было ни одного совета, как уйти от НДС. Не читали ли это пособие в правительстве, когда забирали у регионов доходы от самого собираемого налога? В качестве сомнительной компенсации вместо НДС регионам предложили заняться сбором налога на прибыль, и это в России, где традиции теневого предпринимательства восходят к Отстапу Бендеру с его "Рогами и копытами" и где сокрытие доходов уже стало почти что общенациональным спортом.
Тот же принцип "50 на 50" должен быть заложен и в основу деления доходов от таможенных сборов. Об этом пока еще мало говорят, но по своей сути многомиллиардные таможенные поступления являются доходами всего государства, и регионы имеют полное право на них претендовать. Сейчас же регионы не получают напрямую от сборов ГТК ничего.
План реализации программы бюджетного федерализма должен особенно четко зафиксировать этапы перехода к разграничению расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы. Конечной целью этого разграничения должно стать закрепление каждого "пакета" расходных полномочий за одним уровнем бюджетной системы. И нормативно-правовое регулирование, и организация финансирования по любой государственной функции должны сосредоточиться только на одном определенном уровне бюджетной системы, на одном определенном уровне власти. Естественно, в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения.
Такой план должен предусматривать последовательность этапов отмены или приостановления тех федеральных законов, которые возлагают на территории расходные обязательства без учета возможностей регионального бюджета - так называемых нефинансируемых мандатов. К сожалению, сегодня таких законов немало.
...Давно известен извечный российский парадокс, так сказать, русская загадка: чем больше принципы федерализма работают на наших огромных просторах, тем крепче притягиваются, сплачиваются друг с другом части огромной страны, тем мощнее проявляются центростремительные тенденции.
Кажется, практически все согласны с тем, что Россия должна быть прочной федерацией. В пользу такого государственного устройства целый набор важнейших факторов - геополитических, демографических, исторических, экономических. Тем не менее нынешняя экономическая практика не имеет четких критериев полноценного бюджетного федерализма. Дело за тем, чтобы трансформировать бюджет федеральной исполнительной власти в реальный бюджет страны. Только тогда мы сможем заявить, что в России есть экономическая основа для сильного развитого федеративного государства.