10 декабря 2016г.
МОСКВА 
-5...-7°C
ПРОБКИ
3
БАЛЛА
КУРСЫ   $ 63.30   € 67.21
НЕФТЬ  +1.73%   44.76

ДОГОВАРИВАТЬСЯ БУДЕМ ЧЕРЕЗ ЗАКОНЫ

Краснов Михаил
Опубликовано 01:01 28 Июля 2001г.

Недавно созданная при президенте РФ комиссия по разграничению предметов ведения между

Недавно созданная при президенте РФ комиссия по разграничению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами приступила к работе. Судя по высказываниям ее членов, главная цель - замена договоров между центром и субъектами Федерации федеральными законами. В течение года комиссия под руководством Д. Козака подготовит необходимую нормативную базу, которая позволит отказаться от системы договоров.
Эта на первый взгляд сугубо рутинная аппаратная "операция" отражает один из глубинных процессов, происходящих сегодня в России, - процесс обретения нашей Федерацией своего образа, оптимально подходящего огромной и многонациональной России. И уже поэтому деятельность комиссии не может быть безразлична российскому обществу. В чем же суть проблемы? Почему федеральная власть решает отказаться от договорной практики? Для этого нужно вспомнить нашу недалекую историю.
С конца 80-х годов в СССР появилась и стала набирать темпы тенденция к дезинтеграции страны. Сумгаит, Карабах, Тбилиси, Вильнюс, Рига - эти географические названия приобрели отчетливое политическое значение. Так всегда происходит в слабеющих империях, поскольку при всей разнице в значениях слова "империя" оно означает, согласно энциклопедическим словарям, прежде всего жесткое применение власти на местах из одного центра. Высшие партийные иерархи, однако, в силу идеологических шор никак не решались признать, что настало время уже не перестройки, а фундаментальной модернизации страны. Это выразилось и в лукавой формулировке вопроса, поставленного на референдуме 17 марта 1991 г. о сохранении Союза, и в нежелании партийных консерваторов реально обновлять Союз, т.е. превращать его из империи в нормальную федерацию (первые варианты нового Союзного договора принципиально ничего не меняли).
Лишь весной 1991 года М. Горбачев признал, в том числе под влиянием Декларации о государственном суверенитете РСФСР, необходимость разработки такого Союзного договора, который бы существенно менял взаимоотношения союзной власти с республиканскими властями. К этому времени, правда, в Ново-Огаревском процессе согласились принять участие уже не 15, а только 9 союзных республик, а также некоторые автономии в составе РСФСР. Однако, как известно, и эту, последнюю попытку обновить и тем самым спасти Союз сорвал августовский путч 1991 года...
Перипетии на союзном уровне оживили дремавшие доселе настроения "самостийности" и в автономных республиках в составе РСФСР. В России начались процессы, напоминавшие те, что происходили на союзном уровне. Б. Ельцин оказался в том же незавидном положении, что и М. Горбачев. Однако в отличие от последнего российский президент сумел вовремя понять, что лучше плохой компромисс, чем открытая конфронтация, в результате которой Россию может постигнуть судьба СССР. Выход был найден в Федеративном договоре, официально заключенном 31 марта 1992 года и вошедшем составной частью в тогдашнюю Конституцию РФ.
С тех пор среди политиков и специалистов идет дискуссия: какой характер носит Российская Федерация - договорный или конституционный? Точного и окончательного ответа не дал никто. Но на практике получился гибрид - конституционно-договорная федерация. Эта модель перешла затем в Конституцию РФ, статья 11 (ч. 3) которой гласит: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий".
Разумеется, не будь федеральная власть в то время слабой (как слаба, впрочем, любая постреволюционная власть), вряд ли появилась эта запись в Конституции. Так же, как вряд ли появилась бы в нынешнем виде и статья 72, закрепляющая предметы совместного ведения. Эти и некоторые другие нормы Конституции стали следствием неустойчивого равновесия сил между федеральной и региональными властями, следствием того, что накануне принятия Конституции РФ в 1993 году и еще несколько лет спустя Борис Ельцин фактически оставался, так сказать, "заложником" руководителей субъектов Федерации. Разумеется, это нельзя понимать таким образом, будто региональные лидеры держали Ельцина за горло. Вовсе нет. Картина политически и психологически выглядела сложнее. "Регионалы" как раз побаивались федерального президента, который уже не раз демонстрировал, насколько опасно его припирать к стенке. Однако и перед глазами Б. Ельцина стояла судьба СССР. И он, сознавая свою ответственность за целостность России, не желал идти на резкие шаги в отношении субъектов Федерации. Тем более что за эти годы Кремлю так и не удалось выстроить систему, позволяющую федеральным властям быть полностью уверенными в исполнительности или хотя бы гарантированной лояльности своих структур на местах.
Эти взаимные опасения выразились, однако, во вполне цивилизованной форме - договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Не случайно открыл договорный процесс именно Татарстан, который до этого так и не подписал Федеративного договора (так же, кстати, как и Чеченская республика). Тот, первый договор, подписанный в 1994 году, задал и общую тональность всем остальным договорам федерального центра с субъектами Федерации. А тональность эту вполне можно определить как политическую (экономические вопросы, в том числе касающиеся разграничения собственности, решались в более конкретных договорах между органами исполнительной власти, а также в других формах).
Можно сказать, что договоры о разграничении предметов ведения стали по большому счету лишь символами, причем имеющими значение, скорее, для руководства, нежели для населения. Каждая сторона решала свои политические проблемы. Для центра это был либо знак относительной лояльности региона, либо своеобразная замена "переходящему красному знамени", т.е. способ поощрения. Руководители же субъектов РФ с помощью договоров демонстрировали своему населению, особенно на первых порах договорной практики, свое умение пробиться в "элитный клуб" и в то же время способность "отстоять региональные интересы", что добавляло очков перед выборами губернаторов или президентов республик. На реальную же жизнь в регионах такие договоры существенного влияния не оказали...
Сегодняшнюю ситуацию в политической жизни страны можно характеризовать по-разному. И среди иных возможных определений - как исполнение "голубой мечты Бориса Николаевича". Однако мы еще не достигли той степени стабильности, когда индекс популярности президента страны не сильно влияет на ее развитие. Пока еще так называемый рейтинг является существенным политическим фактором. И, вполне естественно, президент Владимир Путин эффективно использует высокое доверие электората для продолжения российской модернизации.
Можно, наверное, спорить насчет того, все ли делается совершенно правильно. Но в данном случае избран верный путь. Договорная практика в том виде, в каком она существовала до последнего времени, не укрепляет, а, наоборот, разрушает идею господства права, идею равных прав и равной ответственности. Время "политических договоров" центра с регионами прошло, и прошло, будем надеяться, безвозвратно. Если уж договариваться, то только на уровне отдельных органов исполнительной власти и только по конкретным социально-экономическим проблемам (разграничение собственности, реализация крупных проектов, защита природной среды и т.п.). Другими словами, среди регионов не должно быть "любимчиков" и "изгоев" по той простой причине, что везде живут наши люди, чье качество жизни не должно зависеть от отношений между "начальством" разного уровня.
Так что вполне оправданна замена договоров законодательными актами. Оправданна потому, что последние являются общими правилами для всех. Вопрос в другом: на основе какой генеральной идеи будут разрабатываться законопроекты, призванные заменить договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Ведь одно дело - идея все большей централизации управления и другое - идея определенного расширения самостоятельности самих регионов, разумеется, - лишь вместе с усилением их ответственности. Бюрократическому сознанию, конечно, милее первое. Однако для гармоничного развития России, для укрепления ее целостности требуется, полагаю, иной вектор, который можно бы описать примерно так: "федерации - федералово, регионам - регионово". При этом должен быть соблюден известный принцип: все, что в рамках Конституции РФ могут взять на себя региональные власти, пусть берут, а все остальные функции государства реализует Федерация. На такой же основе должны строиться взаимоотношения и субъектов Федерации с местным самоуправлением.
Другими словами, идеология доверия, сопряженного с отточенным механизмом ответственности за невыполненные обязательства, способна не только ликвидировать опасность многих конфликтов, но и стать основой для динамичного развития страны.


Loading...



В ГД внесли законопроект о декриминализации побоев родственников