Труд: ДМИТРИЙ КОЗАК:И ВЛАСТЬ ДОЛЖНА ДЕРЖАТЬ ОТВЕТ

Главная Жизнь 01:01 26 Марта 2002 133

ДМИТРИЙ КОЗАК:И ВЛАСТЬ ДОЛЖНА ДЕРЖАТЬ ОТВЕТ

Затопленный Ленск, замерзающее Приморье, невыплаченные вовремя зарплаты врачам и учителям... Кто за это по закону (что называется, "автоматически", как в развитых странах) должен ответить, быть наказан, подать в отставку? Сколько раз в своей жизни вы пыта

Соломонова Ольга

Напечатать

-Дмитрий Николаевич, кому граждане должны задавать подобные вопросы?
- Так как источником власти у нас является народ, а власть снизу доверху выбирается нами, то по большому счету все эти вопросы мы должны задавать самим себе... Но если предельно конкретно, то прежде всего - избранной нами законодательной власти.
Ведь права и обязанности власти перед гражданином и гражданина перед властью должны в правовом государстве определяться только законом. И принимаемые законы должны не просто отражать наше с вами стремление к лучшей жизни. Для принятия законов, только провозглашающих наши желания иметь больше свобод, материальных благ, много ума не надо. Задача законодательного регулирования в другом - определить, каким способом, за счет каких ресурсов, через какие государственные и общественные институты мы можем этого качества жизни достичь. Общество и гражданин должны знать, кто за что отвечает, у кого и что можно требовать. Однако на сегодня в нашей стране сложилась иная, далекая от идеальной, ситуация. За последние 10 лет власть приняла множество государственных решений - законов, согласно которым граждане получают больше прав и различного рода материальных благ, гарантированных государством. Но кто отвечает за удовлетворение этих прав? Ответа на этот закономерный вопрос значительная часть этих законов не содержит. А это означает, что такие акты, по существу, не являются законами, это пустые декларации. Именно поэтому, исходя из необходимости повышения ответственности власти перед гражданином и обществом, президент в качестве одной из своих первоочередных задач определил: добиться максимально четкого законодательного закрепления обязанностей и ответственности всех органов государственной и муниципальной власти.
- Для этих целей была образована комиссия, возглавляемая вами. Расскажите, каков ее состав, порядок работы и чего нам от нее ждать? Не превратится ли она сама в некий бюрократический орган, чтобы "пар выпустить"?
- Пока признаков бюрократизма в работе комиссии не наблюдается. Если такие симптомы появятся, ее необходимо будет распустить. В рамках комиссии сегодня работает около трехсот человек. Это прежде всего эксперты - представители науки и практики, законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, главы муниципалитетов. Естественно, привлекаются и депутаты Госдумы, члены Совета Федерации, сотрудники профильных министерств и ведомств. В составе комиссии - семь рабочих групп, каждая проводит анализ от 30 до 50 федеральных законов, регулирующих отношения гражданина с властью, взаимодействие различных уровней власти в таких областях, как экономическое развитие страны, социальная защита граждан, безопасность окружающей среды, защита прав и свобод граждан, межбюджетные отношения, управление природными и иными материальными ресурсами. В настоящее время комиссия практически в ежедневном режиме на основе многочисленных предложений органов власти субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, экспертных учреждений вырабатывает решения о совершенствовании огромного массива федерального законодательства. Работа эта, поверьте, не для слабонервных. Когда вникаешь практически в любой закон, регулирующий права граждан, полномочия государства, порядок взаимодействия различных органов власти, нередко диву даешься. Полномочия различных уровней власти в одной и той же сфере зачастую у всех одинаковы, то есть один и тот же вопрос все должны решать одновременно. А у семи нянек, как известно, дитя без глаза. Множество полномочий не подкреплено никакими ресурсами. Решения принимают одни, ответственность несут другие. А в реальной жизни и власть, и граждане решают свои вопросы иначе, чем предусмотрено законом. И получается - законы сами по себе, а власть и граждане - сами по себе. Учитывая, в частности, огромную зависимость в нашей стране бизнеса от государства, неопределенность полномочий и связанная с этим непредсказуемость власти бьют прежде всего по экономически активной части населения. О какой предпринимательской активности в таких условиях можно говорить? Если не остановить поток безответственных решений, не упорядочить их, все наши декларации о построении правового государства с развитой рыночной экономикой, об улучшении инвестиционного климата - так и останутся благими намерениями.
- И все же: если гражданин считает ущемленными свои права, к кому идти? Страна недавно наблюдала, как жители одного хутора на Кубани обратились в прямом эфире к президенту России с вопросом: когда им проведут газ? Газ провели. Это хорошо. Но ведь не президент должен отвечать на подобные вопросы. Тогда кто? С кого требовать, кого просить?
- Вопрос справедливый. Мы провели опрос общественного мнения, и выяснилось, что только треть граждан знает, на ком лежит ответственность за ту или иную сферу жизни города, поселка. Кто, например, непосредственно отвечает за состояние общеобразовательных школ или за жилищно-коммунальное хозяйство? Две трети граждан не имеют об этом представления. Называют даже парламент, правительство... Когда люди просто не знают закона - это еще полбеды. В конце концов, можно разъяснить, кто за что отвечает. Но беда в том, что в самих наших законах часто просто нет ответа на этот вопрос...
- И в таком случае те, кто должен отвечать за исполнение таких законов, не несут, выходит, настоящей ответственности?
- Совершенно верно. Во многих наших законах провозглашены права гражданина, но ничего не говорится о том, кто понесет ответственность, если гражданин не сможет воспользоваться ими по вине власти. Приведу пример. Есть закон о вынужденных переселенцах. Граждане России, вынужденно покинувшие места своего постоянного проживания, в силу этого закона имеют право на получение беспроцентной ссуды на жилищное обустройство по новому месту жительства. И, согласно тому же закону, ссуда предоставляется гражданину, цитирую, "органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления". Кто же конкретно должен предоставить ссуду гражданину? Ответ: тот орган, в бюджете которого предусмотрены деньги на эти цели. В бюджете какого уровня должны быть предусмотрены эти деньги? Ответа нет. Сколько было выдано таких ссуд за последний год? Ответ: ни одной! Это лишь один из диалогов на заседании комиссии.
А как же быть гражданину? Право у гражданина есть, а как его реализовать - не понятно. Теоретически это право он может удовлетворить через суд. На самом деле суд не сможет принять решения в пользу гражданина: он действует только по закону, а законных оснований для возложения ответственности по предоставлению этой злосчастной ссуды на какой-либо орган у суда нет.
Другой пример. Ситуация с нашими ветеранами. Мы провозгласили для них массу льгот - на целых 270 миллиардов рублей из бюджетов всех уровней. В федеральном бюджете на 2002 год финансирование этих льгот запланировано на 60%, а в бюджетах субъектов РФ - на 31%. Это означает, что от 40% до 70% из 32,5 миллиона граждан реально получить предусмотренные законом льготы не смогут. А этот год, заметим, лучший с точки зрения наполняемости бюджета за последнее время. И ведь запланировали так не потому, что власть пожалела средства для ветеранов. По оценкам экспертов, сегодня в действующих законах предусмотрено только социальных обязательств государства перед гражданами России на шесть триллионов рублей в год. А консолидированный бюджет страны, то есть сумма бюджетов всех уровней, составляет два триллиона четыреста миллиардов рублей. А ведь на эти деньги государству еще необходимо содержать армию, правоохранительные органы, нести многие другие расходы.
Конечно, провозгласить фантастические льготы популярнее. Но благосостояние не может быть "бумажным". Власть должна быть честной. Давайте определим, что мы реально в силах сделать, и выполним свои обязательства на 100 процентов.
Принимая, даже исходя из самых благородных побуждений, не обеспеченные ресурсами решения, мы не улучшаем, а ухудшаем положение гражданина. Например, предусмотрели в том же законе "О ветеранах" предоставление бесплатного жилья 9 миллионам граждан. Это очень дорогостоящая льгота. Выполняется она сегодня только на 5 процентов. Значит, этим законом на самом деле мы "гарантировали" гражданам беспросветное пребывание в очереди на жилье, обивание порогов чиновничьих кабинетов и чувство обманутых ожиданий. Не честнее ли было предусмотреть в законе такие права только для 5% ветеранов, но тех, для кого это крайне необходимо? А другим -предложить взять решение этого вопроса на себя. Это было бы правильно с точки зрения эффективности использования государственных ресурсов и честно по отношению к гражданам. Ведь в число этих 5 процентов попадают порой и те люди, которые не испытывают острой нужды в жилье, в ущерб тем, для кого это - вопрос выживания.
- Считаете, следует вообще сократить льготы для ветеранов?
- Нет, речь не об экономии средств за счет ветеранов. Просто все ресурсы, которые направляются на улучшение положения ветеранов, должны быть потрачены с умом. Если их не хватает для 32 миллионов ветеранов, необходимо определить, кому и какие льготы наиболее необходимы, законодательно закрепить их и обеспечить полное выполнение закона. Мы должны наконец понять, что все предоставляемые (или обещаемые) государством блага стоят денег. А деньги государства - это наши с вами деньги, которые мы заработали и доверили государству в виде налогов. И относиться к государственным и муниципальным средствам необходимо, как к деньгам семьи - бережно. Ведь если в семейном бюджете нет средств на ужин в ресторане, то мы идем в магазин и покупаем хлеб, молоко... Так же обстоит дело и с государственным бюджетом. А когда мы пытаемся за счет государства выделить благ на сумму, несоизмеримо большую, чем заработали, - это безответственно прежде всего перед гражданами. Перед теми, кто каждый день ходит на работу и своим трудом формирует государственный бюджет и фактически содержит государство и всю неработающую часть населения. Такие решения на руку только тем, кто любит половить рыбку в мутной воде...
- Вы полагаете, что за популистскими решениями законодателей может стоять и некий злой умысел?
- Злой умысел? Не думаю. Хотя, если кто-то пытается завоевать себе дешевую популярность принятием заведомо невыполнимых решений, вряд ли этот умысел можно назвать добрым. Скорее, сторонники политического популизма не хотят задуматься о том, что последствиями являются еще и коррупция и злоупотребления властью. Представьте, что у чиновника, распоряжающегося казенными ресурсами, есть деньги для оплаты льгот десяти гражданам, а законодатель принятием закона, скажем условно, "направил" к нему пятьдесят человек. Как поступит нечестный чиновник? Он отдаст предпочтение тем, кто ему "ближе" или за кого его попросят, или кто с ним поделится...
Другой пример популистских решений. Законом предоставлено право бесплатного проезда на городском общественном транспорте нескольким десяткам миллионов граждан - прокурорам, ветеранам, военнослужащим и др. Поскольку средств на это в полном объеме нет, законодатель схитрил, возложив эти расходы на предприятия городского пассажирского транспорта. Но законами предусмотрено, что расходы предприятий по бесплатной перевозке пассажиров должны им компенсироваться из бюджета. Как учесть реальные расходы? Сколько поездок в день делает пенсионер или военнослужащий? Каким видом транспорта он пользуется? Учесть невозможно. И изобретаются всякого рода условные нормативы - если им верить, пенсионер только и делает, что катается на трамвае. А реально компенсация происходит не в зависимости от фактически выполняемой работы, от объема пассажирских перевозок, а пропорционально лоббистским способностям руководителей транспортных предприятий. Разве это по-хозяйски? Такое неэффективное расходование общественных средств есть не что иное, как прямое нарушение прав налогоплательщика, наших с вами прав. А решение - на поверхности. Если мы считаем, что всем этим гражданам жизненно необходимо ездить бесплатно, то давайте выделим каждому конкретные деньги из бюджета, чтобы он мог сам оплатить свой проезд. И тогда будет учет таких пассажиров, не будет злоупотреблений, и транспортные предприятия будут функционировать нормально. Но в этом случае придется считать деньги. И окажется, что их для десятков миллионов не хватает. По оценкам экспертов, сегодня эти льготы компенсируются транспортным предприятиям только на 40 процентов. Придется определять приоритеты. Придется отвечать за принятые решения. Популизм и ответственность несовместимы.
- И что же будет с такими "безответственными" законами?
- Те законы, которые не подкреплены ресурсами, не имеют конкретного механизма исполнения, должны в корне перерабатываться, приводиться в соответствие с жизненными реалиями, требованиями экономики и здравого смысла. Пустые декларации должны отменяться.
- Вы должны уточнить систему распределения полномочий между всеми уровнями власти. Как, например, это решить с автономными округами, которые, с одной стороны, являются субъектами, а с другой - входят в состав края или области по принципу "матрешки"? Скажем, сейчас между Красноярским краем и Таймырским автономным округом развивается конфликт из-за Норильска - кому он должен подчиняться?
- Вопрос автономных округов - один из наиболее сложных, может быть, единственный, который очень трудно решить юридически и политически в рамках действующих норм Конституции. Как сочетать принцип равноправия субъектов РФ с вхождением одного субъекта в состав другого? Сегодня это решается, как правило, соглашениями между двумя субъектами. Но когда речь идет о дележе власти и общественных ресурсов, - это крайне неэффективный способ урегулирования противоречий. Нужны правила (закон, Конституция), которые указывают путь разрешения конфликта, определяют, кто прав, а кто не прав в споре. Законы Красноярского края обязательны на всей его территории. Но их в соответствии с Конституцией имеет право принимать и Таймырский автономный округ. Что делать, если эти законы противоречат друг другу, если у законодателей края и округа различные взгляды на одну проблему? Ни в Конституции, ни в федеральных законах на эти вопросы ответа нет. Принципы федеративного устройства государства у нас провозглашены правильно. Это было сделать нетрудно. А вот с реализацией их сложнее, нужна кропотливая работа, которая не всегда сулит политические дивиденды.
- А у вашей комиссии есть идеи на этот счет?
- Одна из рабочих групп комиссии прорабатывает варианты решения этой проблемы. Пока идут жаркие споры. Комиссия этот вопрос рассмотрит в конце марта - начале апреля. Ясно одно - прятать тут голову в песок недопустимо.
- Как вы считаете, есть необходимость внесения поправок в Конституцию?
- Я убежден, что Конституция не мешает нормальному функционированию всех государственных институтов и удовлетворению прав граждан. Другое дело, что законодательство, которое призвано обеспечить реализацию важнейших положений Конституции, во множестве случаев не достигает этой цели. Нередко, наоборот, выхолащивает и дискредитирует Конституцию.
- Не приведет ли федеративная реформа к еще большей централизации, к застывшей "вертикали власти"?
- Нет такой задачи. У нас часто вульгарно толкуется термин "вертикаль власти". Мы - федеративное государство, Конституция гарантировала гражданам право на местное самоуправление. На основе этих принципов живут все цивилизованные страны, и неплохо живут. Нет задачи все централизовать. Невозможно с помощью административных указаний из Москвы управлять многообразной деятельностью органов власти 89 субъектов, десятков тысяч населенных пунктов. Управлять такой огромной страной, как наша, из федерального центра возможно только с помощью общеобязательных правил - законов. И вот тут необходима вертикаль власти. Любое установленное в рамках конституционных полномочий правило на федеральном, региональном или местном уровне должно неукоснительно соблюдаться. А для этого нужны понятные, однозначно толкуемые и исполняемые нормативные акты и, не побоюсь этих слов, жесточайший контроль за их исполнением как со стороны государства, так и со стороны общества. Механизмы такого контроля должны быть четко закреплены в федеральных законах.
Однако картина будет не полной, если не сказать и о другой стороне. "вертикали власти". Верховенство правил, устанавливаемых вышестоящими уровнями власти, предполагает их ответственность перед нижестоящими за качество принимаемых решений. Если можно так выразиться,- "вертикаль наоборот". Что имеется в виду? Для субъектов РФ, муниципалитетов должны быть законодательно закреплены гарантии того, что возлагаемые на них вышестоящими органами власти обязанности являются выполнимыми. Недопустимо, когда на федеральном или региональном уровне гражданам обещают "рай на земле", а ответственность за создание "рая" возлагается на регион или муниципалитет. Ведь рай невозможен. И ясно, кому в первую очередь учинит население спрос за невыполненные обещания. Мы должны помнить о взаимозависимости всех уровней власти - при всей их самостоятельности.
Четкое определение обязанностей всех уровней власти, пропорциональное объему полномочий распределение финансовых ресурсов между ними, предоставление реальной самостоятельности региональным, местным органам власти и законодательное закрепление жесткого механизма их ответственности за нарушение законов, за превышение власти, за неисполнение своих обязанностей - вот задача, поставленная президентом, без решения которой экономическое, социальное и политическое развитие страны немыслимо.
- Когда ваша комиссия завершит работу?
- Указом президента установлено, что к 1 июня комиссия должна представить предложения. В принципе по большинству вопросов они уже подготовлены. Сейчас наступает стадия их согласования и представления президенту. Если действовать решительно, без бюрократических проволочек, приоритетные законы можно внести в парламент уже до конца года. Есть вопросы, по которым уже приняты решения и есть конкретный результат. Например, по договорам и соглашениям, заключенным между Российской Федерацией и ее субъектами. В середине 90-х годов просто мода была заключать такие договоры, которые нередко нарушают Конституцию и федеральные законы. В сентябре 2001 года комиссией был выработан механизм их приведения в соответствие с федеральным законодательством. И сегодня из 42 таких договоров практически расторгнуты 28, а также расторгнуты более 200 противоречащих законам соглашений. Ряд субъектов предложили конкретные изменения в договоры и соглашения, устраняющие нарушения законов.
- Вопросы власти, распределения ресурсов, отмены льгот вызовут, наверное, острые споры. А иные депутаты-популисты встретят ваши предложения просто в штыки.
- В составе комиссии есть представители всех уровней власти, которые вполне реалистично смотрят на все эти вещи. И далеко не все депутаты ответственны за принятие тех безответственных законов, которые сегодня подвергаются критике. Все зависит от подхода: продолжать обманывать самих себя, граждан или реально оценивать финансовые возможности страны, наши с вами возможности, не нанося ущерба экономике, интересам людей и государства.

Напечатать

Жизнь 00:01 / 10 Июня 2026 13952

«Не талант, не традиции, не школа - вода. Много воды!»

Эрнст предложил «Ленфильму» покинуть центр Петербурга

Ирина Смирнова

Труд

На завершившемся Петербургском международном экономическом форуме много чего было сказано яркого и судьбоносного, направленного не в будничную хмарь, а к сияющим горизонтам. Однако некоторые дерзкие идеи вызывают...